目前的所有社保体系，虽存在政府的一些补贴或财政填补社保收支缺口现象，但基本都是“羊毛出在羊身上”的一种商业化运作形态。基于普惠制的政府公共服务保障缺位。

3月3日召开的全国政协十二届二次会议拉开了全国两会的帷幕，面对这次两会，社会保障问题、尤其是养老金并轨改革问题，再度成为了两会的热点话题。同时全国总工会向全国政协二次会议提交的提案中，就建议在全国人大设立劳动和社会保障专门委员会。

应该说，作为关系到居民切身利益的社保问题，建议最高权力机构全国人大设立劳动和社会保障专门委员会，就社保等领域问题进行开门立法讨论，反映人们愈发认为现行的部门立法已难以完全反映其利益。

关于养老金并轨问题，上周人社部等发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。该方案明确城镇职工养老保险与城乡居民养老保险，只要满足一定条件即可自由衔接转换，且无论如何转变，都将个人账户全部储存额随同转移，累计计算权益。

当前中国存在城镇职工养老保险、新农保和城居保等三套养老体系，带有典型的条块分割特征，为此决策层一直有意促进三者间的互联互通，但一直知易行难。因为一则三者的缴费模式、保障标准不同，同时城镇职保目前存在个人账户和统筹账户，城镇职保要转为新农保或城居保，只能转个人账户的存储积累，无法把单位为其缴纳的统筹账户资金一并转移；一则目前许多地方的个人账户都不同程度因挪用存在空转问题，及各地目前尚无法在省级层面进行统筹。

其实，中国的社保体系问题，最迫切的不是不同社保体系的互联互通问题，而是公私边界不清问题。目前不论是新农保、城居保还是职保，大都采取的是个人账户缴费制模式，并在退休金发放上采取现收现付模式，这使目前的所有社保体系，虽存在政府的一些补贴或财政填补社保收支缺口现象，但基本都是“羊毛出在羊身上”的一种商业化运作形态。基于普惠制的政府公共服务保障缺位。而通常而言，政府本应向全体居民提供基础性社会保障服务包。

为此，当前要真正有效推进社保体系改革，应对人口老龄化问题，务本之举是构建公私分明的社会保障体系：一是政府基于庞大的国有资产及其收益，为全民提供普惠式公共服务保障包，即基础性养老金，以实行公共基础性养老保障与商业养老体系的分离；二是互联互通目前的城镇职保、新农保、城居保乃至企业年金，并基于多缴多得的模式，对整合后的三大养老保障体系实行完全商业化、市场化运作，如交付给市场化的商业人寿保险公司等，进而剥离政府对其的信用背书，当然这样做的前提是政府要做实职保个人账户和统筹账户，使其真正符合保险精算原则。

总之，当前社保体系改革不应是在现有体系上打补丁，而应对其进行系统重构，分离政府的公共服务和商业化养老保险的市场职责，进而构建一套激励相容的公私职责清晰之社保体系，不再为是否延长退休年龄和延领养老金等出力不讨好的问题绞尽脑汁。

□刘晓忠（财经评论人）

2月7日，春节长假结束后的第一个工作日，国务院召开常务会议作出重要决定，在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。这是我国在养老制度改革上第一次将城乡居民一并考虑的实质性举措，也是中央政府在民生工程建设上送出的一个“大礼包”。

说起我国目前的基本养老制度，现在受诟病最多的便是对退休人员区别不同身份，按企业单位退休和机关事业单位退休两个不同的途径实行有区别的退休政策，后者的退休待遇明显高于前者，以至形成了职工养老保险制度上的“双轨制”。“双轨制”使退休人员享受的养老待遇出现了明显的不公平，引起了人数广泛的退休职工的强烈不满。最近几年，国家也在积极进行这方面的改革，持续多年提高企业退休者的养老待遇，现在两者的养老待遇差别已经有所缩小。

但是，养老保险“双轨制”只是说出了城镇居民退休制度上的不公平，并未将农村居民所存在的养老保险问题包括进去。农村居民养老保险与城镇居民养老保险实行的政策是根本不同的，前者主要是农村集体经济自行解决，不像城市居民那样有社保基金兜底，实际上被排除在制度保障之外，因此他们得到的养老金更低，很多农村地区由于经济不发达，老人基本上只能依赖子女养老。从这一点上来说，我国现行养老保险制度存在的问题不只是“双轨制”，而是更为严重的“多轨制”，它是我国城乡差距、城乡居民享受权利不公平在养老保险制度设计上的一种反映。

将农村居民排除在基本养老制度设计之外，其根源在于我国长期实行的城乡分治制度，政府在考虑民生保障时，其目标对象往往只是城镇居民，农村居民则被视为可以自给自足来满足生存而被忽略。实际上，中国的农民解决了世界上人口最多国家的吃饭问题，为社会的运转提供了最为基础的条件，但他们的基本权益在计划经济时期通过“人民公社”制度被剥夺。在改革开放以后，农村居民的基本权益保障有了很大的提高，但其应该享受的由政府所提供的民生基本保障仍然严重低于城镇居民。北京大学国家发展研究院去年6月发表的一份报告说，在我国农村地区，只有25.6%的老人享有新型农村社会养老保险，另有3/4的农村老人如果没有购买商业养老保险，他们就完全没有养老保障。

因此，这次国务院常务会议决定，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，这是一个重要的跨越。常务会议表示：“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障，是我国经济社会发展的必然要求和推进‘新四化’建设的需要，这既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期，对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。”其实还可以看到，统一城乡养老保险的另一个潜在意义在于，将使现在依然存在的城乡分治的二元化社会结构逐步瓦解，实现真正意义上的城乡平等。

当然，要建立统一的城乡居民基本养老保险制度，必须充分意识到面临的困难，其中最大的困难自然是资金问题。目前我国的社保基金只涵盖了城镇居民，农村居民的养老保险虽然也像城镇居民养老保险一样走的是个人缴、集体助、政府补的道路，但由于农村经济发展普遍低于城镇，因此无论是个人缴还是集体助，其能力都可能是有限的，需要政府财政作出更大的努力，才能抹平城乡养老保险制度之间的鸿沟。对这方面的问题，此次国务院常务会议也已经考虑到了，决定由中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。相信通过这样的努力，农村居民养老保险当能建立起基本的保障。

周俊生（上海 学者）

新农保和城居保的合并，并不意外。但这只是迈出了第一步，离社会养老保险真正城乡一体、整合统一，还有很长的路要走。

国务院常务会议决定，新型农村社会养老保险(新农保)和城镇居民社会养老保险(城居保)合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，迈出了中国社会保险整合的重要一步。中共十八届三中全会做出以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，全面深化改革的战略决策，作为城乡一体化和社会养老保险整合的必然要求和重要方面之一，新农保和城居保的合并，并不意外。但这只是迈出了第一步，离社会养老保险真正城乡一体、整合统一，还有很长的路要走。

社会养老保险的整合，要求在横向上覆盖不同人群的制度并轨，而不同制度的并轨，要求在纵向上各制度框架的主要构件并轨，包括制度模式、筹资方式、支付水平等。我国目前社会养老保险多元并行，主要有四项制度，除了新农保和城居保，还有城镇职工基本养老保险和机关事业单位养老保险，分别覆盖农村居民、城镇非就业居民、城镇企业职工、公务员和事业单位职工。因此，社会养老保险真正城乡一体、整合统一，必须做到四项制度的并轨，也就是做到四项制度在制度模式、筹资方式和支付水平等方面的并轨。这是一个复杂的系统工程，涉及的人群广，利益调整的幅度大，不是一蹴而就的，必然也是逐步实施渐进实现的。

新农保和城居保的合并，只是实现了最容易整合的两项制度的合并，因为这两项制度在合并之前，制度框架基本一致，都是覆盖非正规就业居民，都是采用个人缴、集体助、政府补的筹资方式，而且已经有很多地区试行并轨，积累了经验。

未来的路还很长，挑战主要体现在以下几个方面:首先是机关事业单位养老保险向城镇职工基本养老保险的转型，这涉及事业单位的改革，涉及公务员体制的改革，也涉及财政预算的调整。事业单位改革已经多年，部分事业单位已经加入社会养老保险体系，但事业单位改革总体上挑战很大。公务员养老金转型，涉及公务员整体薪酬体系的调整。

其次是城镇职工基本养老保险制度和统一的城乡居民基本养老保险制度的并轨，这涉及在纵向上筹资、待遇水平的并轨和制度模式的并轨。不同人群之间收入水平的差异是长期存在的客观事实，实现筹资水平并轨，通过个人支付难度大，通过财政补贴压力大。这也是为何国务院会议仍然要求新农保和城居保合并后在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前保持基本一致，也就是说城乡人群之间仍然可能存在一定差异。城镇职工基本养老保险是以雇员身份为基础的社会保险，城乡居民基本养老保险制度是以公民身份为基础的社会保险，性质不同，筹资方式不同，两者的并轨将是最大的制度挑战。

相关报道见今天04版

在全国层面启动公共服务体制并轨，其意义不容低估。下一步，还需要推进制度并轨，并逐步缩小城乡居民、城镇职工、行政事业单位等不同群体间基础养老金的差别。

在我国走向市场经济的进程中，社会公平至关重要。十八大提出，“2020年基本公共服务均等化总体实现”；十八届三中全会进一步提出，“建立更加公平可持续的社会保障制度”、“让发展成果更多更公平惠及全体居民”。

因此，2月7日的国务院常务会议提出，建立统一城乡居民基本养老保险制度，是一项具有实质意义的改革突破。这意味着我国开始从城乡制度分别建设的阶段，进入到打破公共服务城乡二元制度、推进制度并轨的新阶段。

随着生活水平的不断提高，人们对基本公共服务的需求也在明显提高。尽管过去几年我国在公共服务制度建设上有明显进展，但还面临比较大的挑战。最大的挑战是城乡基本公共服务制度的分割、水平差距过大以及难以有效转续。这个制度上的不合理，不仅制约了人口的有效流动，而且形成社会不公平。正是如此，不少学者一直呼吁尽快推进基本公共服务制度并轨，使全体居民，无论户籍、地域、职业等，都能享受到无差别的基本公共服务。

在我国当前发展阶段，推进基本公共服务均等化不仅不存在福利过度的风险，对短期保增长和中长期公平可持续发展也具有重要作用。而且，从各地推进基本公共服务制度并轨的改革探索看，主要不是财力问题，而是一个决心问题。

城乡养老保障制度有效并轨后，城乡居民享受制度上无差别、水平大致相当的养老保障，在制度模式、筹资方式、待遇支付等将实现无差距对接。值得注意的是，会议同时提出，要大力推行全国统一的社会保障卡，这将大大提高养老保险的管理水平，奠定养老保险无差别转移的重要基础。

从公平的市场经济看，尽管不少地方已经率先推进了城乡公共服务制度的并轨，但在全国层面启动公共服务体制并轨，其意义仍不容低估。正如会议提出的，“这既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期，对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。”

当然，实现2020年基本公共服务均等化总体实现的目标，构建公平可持续的基本公共服务体制，在实践中还面临很多挑战，还需要继续深化相关的改革。例如，在养老保险上，城乡居民开始并轨，但城乡居民、城镇职工、行政事业单位的养老保险还处于制度分割的状态，还需要进一步推进制度并轨，并逐步缩小不同群体间基础养老金的差别。在养老保险水平上，还有一个逐步提高的过程，使养老保险对城乡居民的保障程度进一步提高。

此外，从社会呼声看，医疗保险的并轨更为迫切，需要尽快推进城乡居民、城镇职工以及行政事业单位医疗保险的并轨，实现医疗保险的无障碍转续。

加快推进基本公共服务制度并轨，我国离公平、完善的市场经济就更近一步。

国务院总理李克强2月7日主持召开国务院常务会议，听取关于2013年全国人大代表建议和全国政协委员提案办理工作汇报，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

在期望与猜测中，城乡居民基本养老保险制度终于打通。去年10月，人社部透露正在研究建立统一的城乡居民养老保险制度。十八届三中全会指出，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。还有更多的信息表明，社保制度开始从广泛覆盖走向公平可持续发展建设阶段，基本方向就是打通城乡差别、身份差别，实现社会保障的一体化、平等化。

养老保险打通城乡隔阂，这是历史性的成绩。上个十年，延续数千年的农业税废除，农业改革迈出历史性的一步。如今，城乡居民基本养老保险统一，仿佛牢不可破的城乡藩篱终于打破第一个口子，让人感到震惊，统筹城乡以及社会事业改革均取得重大突破。这种历史性的成绩，本身即见证了全面深化改革的魄力，让人对改革啃硬骨头有充分信心。

一直以来，城乡二元藩篱阻断了城乡之间的自由流动，包括人、资源乃至身份的流动。人天然平等，但各种具体的体制障碍，以及各种福利保障的差别，无不是人为制造了身份的“价差”。人从农村到城市，不仅是地域的流动，背后更有户籍的转换，有绑定在户籍之上的各种养老保险、医疗保险乃至“命价”的各种切换，这些具体的身份待遇，就将人分出了三六九等。打破城乡隔阂，就是逐个打破这些具体的“价差”，一步一步趋近身份的平等。仅以统一城乡养老保险制度而言，人们从农村到城市之间的流动，已经没有了养老的后顾之忧。

随着城乡二元藩篱打破口子，更多的体制藩篱其实也将陆续打破口子。从统筹城乡改革的角度看，养老保险实现打通，城乡要素将推进平等交换，进城落户限制逐步松动，城乡之间鸿沟慢慢在填平。从社会事业改革的角度看，养老保险之后，还有医疗保险制度的整合、衔接问题在着力研究解决，机关事业养老制度改革已提上议事日程，各种“双轨制”开始面临并轨，总之，不同阶层之间的裂缝在填平。也就是说，打破身份壁垒现在有一个持续、渐进的改革步骤，统一城乡居民基本养老保险是其中的一个环节。

此次国务院常务会议指出，统一城乡居民基本养老保险“既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期”。当然，这种真正啃掉硬骨头的改革努力，这种打破身份壁垒的持续、渐进式改革努力，更给人以实现社会平等流动的稳定预期。从农村到城市，或是从机关到企业，从一种身份转换至另一种身份，当那些资源束缚一个个减去，人们对社会流动的信心就会一步步增强，社会预期渐趋稳定，对公平、平等的社会前景有更多展望。

有时候，啃掉一个硬骨头，不仅仅在于实现了什么改革意图，更在于它让人看到社会持续改善的可能性，对健全的社会秩序产生稳定预期。统一城乡居民基本养老保险制度即是如此，它让人对社会平等流动有了稳定预期。