以“预算法治”推动现代治理

【预算法治化，是全面落实依法治国的突破口，也是推进国家治理体系现代化的主阵地】

8月25日，备受关注的预算法修正案草案四审稿提请十二届全国人大常委会第十次会议审议。现行法律共计79条，草案四审稿增加至101条，并在全口径预算、预算公开、转移支付、预算审查制度、地方债等方面有诸多亮点。这部法律的修订，对于构建法治政府、推动治理现代化，有着极为重要的意义。

作为安排国家财政收支的法律，预算法常常被称为“亚宪法”“经济宪法”。此次预算法的修订引发社会高度关注，究其原因，作为经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划，预算关系到几乎每一个社会成员的切身利益，体现着公民与国家最基本的经济关系。预算法修订涉及的预算编制、预算监督、财政管理体制等多个领域的改革，已经不是一个单纯的法律条文修改的问题，而是关系到政府权力运行与政府自身改革、中央和地方财权与支出责任匹配等深层次的重大课题。

自2003年被列入第十届全国人大常委会立法规划以来，加快对预算法的修订呼声日益强烈，主要集中在以下环节：

预算的完整和统一性。现行预算法规定“预算外资金管理办法由国务院另行规定”，默认了预算外资金存在的合法性。“小金库”久治不愈，不仅弱化了预算与预算法的权威性和法律约束力，还提供了腐败的温床。而全口径预算的呼声正是对此的改革回应。

预算支出的监督机制。预算包含了收支两个层面，对收入的限制，更多地表现在“税收法定”的践行；而对支出的限制既包括事前的审批，也包括事后的监督。无论是人大的审批还是监督，在实施中都存在着制度保障的疏漏。而预算公开、预算监督与法律责任的不明确一直是预算实施中的弊端。

预算过程中的公民权利。预算的透明性与公开性问题要高度重视。公民对预算的参与，既包括对决策的参与，也包括监督环节的参与。2006年湖南农民蒋石林起诉财政局，要求法院认定财政局超出年度财政预算购买轿车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库。此案虽裁定驳回，但合法行使权利的行为及其展现出的精神仍具有里程碑意义。

党的十八届三中全会决定指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。在全面深化改革的今天，财政既体现着纳税人与国家的关系，也体现着立法与行政机关的关系，同时还涉及中央与地方的关系。财政的基石——预算，不仅关系着政府和老百姓的钱袋子，也关系着公民民主权利的实现，关系着公共财产权的实现。可以说，现代预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要制度组成。

在这样的背景下，预算法的修订有着重大的使命与责任。在纳税人与国家的关系上，必须将政府的一切收支纳入公开、透明、可监督的预算体系中，强化公共财政，“让权力在阳光下运行”。在立法与行政机关的关系上，必须强化立法机关对预算的批准、制衡、审议、监督和问责的权力。在中央与地方的关系上，则需厘清权责关系，推进政府间财政关系的法治化，夯实国家治理良性运作的经济基础。

“钱袋子权力是一切权力中最重要的权力”。预算法治化，是全面落实依法治国的突破口，也是推进国家治理体系现代化的主阵地。而对“钱袋子”的叩问与关注，也必将推动人们进一步培养法治意识、树立法治信仰。