预算法修正案三审两大亮点值得关注

??? 昨日，预算法修正案草案在十二届全国人大常委会第八次会议上进行三审。预算法又称为“经济宪法”，主要是监督政府钱袋子的，因而广受公众的关注。据报道，这次提请全国人大常委会三审的预算法修正案草案有两大亮点：一是适当放开地方政府的举债权限，进一步规范地方政府的举债行为；二是提出进一步完善转移支付制度，强调一般转移支付在转移支付中的主体地位，限制专项转移支付的范围，并规定上级政府在安排专项转移支付时，一般不得要求下级政府承担配套资金。

广东既是财政大省，又是区域经济发展极不平衡的省份，上述修正案对广东的影响是深远的。首先，关于适当放开地方政府的举债权限，修正案明确举债主体为经国务院批准的省、自治区和直辖市，而并非较早前传言的那样，将允许地级市甚至县级市举债。这一方面显示中央政府希望通过适度放开地方政府举债的限制，让地方基础设施项目能够借助包括发债在内的融资方式得以上马，以确保地方实现稳增长目标；另一方面，也显示中央政府对于地方债务规模膨胀，财政风险上升存有疑虑；从财政管理效率的角度看，中央政府难以绕开省级政府直接去审批全国数以百计的地级市以及数以千计的县级市的发债申请，除非中央政府把发债的审批权直接下放给省级政府，但这似乎不太现实。

更重要的是，修正案三审稿规定，地方举债所筹得的资金必须用于公共预算中的部分建设投资，不得用于经常性支出，而且还要有稳定的债务偿还资金来源。可见，中央政府的态度很明确：如果放开省级以下地方政府的发债限制，地方政府会纷纷要求发债，债务规模快速膨胀是可以预期的，而且中央政府又难以鉴别这些城市是否有能力偿债，以及是否用筹资所得用于支付公务员工资福利等经常性支出。让省级政府发债的话，则可控程度要大得多。

至于进一步完善转移支付制度，带来的信息也很明确：中央政府将致力于逐步减少专项转移支付的比重，以维护政府财政预算的严肃性。毕竟，专项转移支付的随意性比较大，还会造成地方政府向不同的职能部门申请性质差不多的专项转移支付，从而造成财政资金的重复投入。

值得肯定的是，预算法三审稿规定安排专项转移支付时，上级政府不得要求下级政府承担配套资金。事实上，笔者近年来在调研中了解到，一些欠发达城市的财政部门对于上级政府的专项转移支付项目喜忧参半，喜的是上级的专项转移支付的财政资金到位后将起到缓解地方财力不足的作用，忧的是由于地方财力有限，难以筹措配套资金，结果要么弄虚造假，虚构配套资金以争取专项转移支付，要么挤占其他民生项目的财政预算用于“钓鱼”，无论是哪种情形，都不是我们愿意见到的情况。

本来中央政府要求地方政府为专项转移支付承担配套资金的目的是防止地方政府盲目立项，但实际状况却不容乐观：真正需要财政专项转移支付资金支持的地方往往因为无法筹措配套资金而被拒之门外。目前，广东正在加大对粤东西北地区统筹发展的力度，预算法修正案的相关规定将有助于真正需要财政专项转移支付的城市增加获得相关财政资金的概率，并全力以赴把财政资金用在刀刃上。

（作者是中山大学岭南学院财政税务系主任）