加强普法宣传和法治文化建设的调查研究

[摘要]随着我国依法治国方略进程的进一步推进，法治城区建设目标己初步确立并得到一定程度的发展。县（区）级法治文化建设是国家法制化建设的核心和主战场，它的培育对于加强国家法治建设具有非常重要的意义。针对目前我国城区法治文化建设中存在的如群众的法治观念和主体意识不强，法律思想、意识、情感、信仰还没有真正建立起来等诸多问题，本文从加强城区法制体系建设、加强城区法治文化理论的研究及普及、加强城区法治文化理念的塑造等方面予以完善，以期更好的推动城区普法宣传和法治文化建设进程。

[关键词]普法宣传法治文化

随着我国城市化进程的逐步深化，城区走法治化道路己成为必然选择。城区法治建设是构建和谐城区，促进社会和谐的重要途径。普法宣传和法治文化建设是城区法治建设的核心，城区的普法宣传和法治文化建设的水平直接关系到城区法治建设的效果和进程。为此本文在对城区法治文化内涵系统分析的基础上，通过对城区法治文化建设存在问题的检视，提出了初步的解决思路，不妥之处，请批评指正。

一、城区法治文化的概述

(一)城区法治文化的基本内涵

对于法治文化的涵义，大体上有广义和狭义之说。广义上的法治文化可以涵盖法治规范制度、法治精神意识、法治行为方式和法治物质载体四个方面。狭义上的法治文化则往往突出地强调其法治精神意识这一内在主导的方面。本文所论及的城区法治文化整体上应从法治文化的广义上去理解，同时强调法治文化的精神意识这一核心。

所谓城区法治文化，是指在城区生活的居民对于城区法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式。从本质上说，城区法治文化是在城区领域里与城区法治相关的体现着城区法治的精神和理念、原则和制度、运作实践和行为模式，与城区人治文化相对立而存在的一种进步的文化形态。它以国家的文化为背景，是国家法治文化的组成部分。它涵盖法治物质载体、法治规范制度、法治精神意识和法治行为方式等方面的内容，其核心是现代社会里城区居民的法治文化共识、价值取向及行为方式，主要包括城区居民对现有国家法律规范体系及其运作实践所持有的思想、观念、意识、态度、感情、期望和信仰等内容，概括起来有三个层次:一是法律心理层次。它主要表现为一种心理的感受和心理的反应以及长期形成的习惯和氛围等心理文化，通俗地讲就是人们是否愿意让法律来调整或规范他们的言行，比如是轻视法、远离法还是重视法、亲近法。二是法律意识层次。因为意识本身就是一个复杂的综合体，所以法律意识也只能是一个很模糊的概念，主要是在一定的社会条件下，人们对城市现行的相关法为主题的法律和法律现象的认识、评价、情感体验并进而调节自己行为的各种意识现象的总称，比如民主、自由平等、权利本位、法律至上等法治观念。三是法律思想层次。法律思想体系是高水平的法律认知，是城区居民对法律和法律现象的理论化、理性化、体系化了的法律意识和法律价值观的综合，城区法治文化在这一层次应体现出法律权威至上和依法治理的城区法治思想

(二)城区法治文化的特征

作为法律文化发展特定阶段的城区法治文化，除具有文化的一般属性外，还具有以下特征:

1.依附性。随着我国市场经济和民主政治的不断发展，其所孕育的平等、自由、法律至上等观念逐渐渗入到民众的精神之中，不断演化成公民普遍、稳定的思维方式和行为模式，在此基础上法治文化得以形成。城区法治文化作为一种特定范围的社会意识，从其自身的形成、发展和变迁来看，它具有一定的历史延续性和相对独立性，它在伴随国家整个法治环境中生成的同时紧紧依附于城区民主法治氛围和城区居民的法治意识

2.大众性。法治文化具有对法律的理解力和批判力，对人们行为的规范力和对法律运行的推动力。人们对法治的态度可能不一，只有经过大众法律意识的激荡和碰撞，相互吸收和影响，才能形成大众的法治文化。法治文化之所以力量强大，是因为“它不是一个民族少数思想家、理论家头脑中的‘思想’、‘理论’，而是一个民族全体成员心中赋有的集体无意识，或集体意向”[1]。城区法治文化亦如此，它为广大城区居民所接受并内化为个体思想，是广大城区居民无意识中进行自我选择的自觉的思维模式和行为模式。由此，城区法治文化具有了大众性的特点，才使得“己成立的法律获得普遍的服从”，从而促进城区法治建设，促进城区和谐有序的发展。

3.主导性。一方面，城区法治文化较城区其他文化来说处于一种支配地位，这种支配地位是由法治的权威性决定。法治的权威性是城区法治文化建设主体行为的最高准则，城区的其他一切文化形态，都应当与体现其法治文化保持一致，并将其作为各种文化形态共同推崇的理念。城区众多文化形态同样应该与法治文化的价值保持一致。另一方面，城区法治文化能够为城区其他文化形态提供保障、动力或构成城区其他文化形态的内容。城区法治文化一旦形成，它在城区文化中就会起到主导性作用。

(三)城区法治文化的功能

1.对城区法治本身的支撑论证功能。城区法治文化一旦形成，使城区成员之间有一种最基本的团结、共识与合作。人们努力维护法的至高无上的权威、亲近法、依靠法、运用法来维护自身权利和权益的保护，并且这种“文化自觉”[2]会持续、健康、稳定的存在和发展，成为城区法治持久的动力源泉和根本保障，从而有力的推动城区的法治进程，进而为国家法治打下良好的基础。

2.对法治城区的整合构建和导向功能。根据功能学派的观点，一个社会要达到一定程度的整合，必须使其社会成员就社会最基本的价值观念取得一致。基本价值的一致是社会或一个领域得到整合的基础。由此可见，城区法治文化建设最显见的功能就是解决城区各领域矛盾和纠纷，因为城区法治文化建设是城区居民寻求某种价值一致性的重要手段之一。它的推行使各种矛盾、纠纷得到更为公正的解决，它强调法律至上、权力服从法律，从而在相当程度上避免法律受干涉而引发的不公正，或更多的社会冲突;它通过法治设置的公正的程序，有助于实现城区法治过程中的形式合理性，这种形式有助于纠纷的公正解决;它通过强化权利义务意识，有助于增强城区居民对法治的认同感、依赖感、信任感。因此，城区法治文化有利于形成解决矛盾和冲突的机制，促使人们达成价值共识，最终实现城区矛盾解决机制的整合构建和社会良性秩序的建构。

3.对城区法治行为主体的内化支撑功能。城区法治文化作为一种观念意识、行为准则和观念文明，具有一种特殊的渗透力量，这种渗透力量是推动城区民主法治进程的巨大的内在动力。笔者认为城区法治文化对城区行为主体的内化支撑功能主要表现在“三个强化”。首先，有利于强化城区居民思维认知上的文化解读力。城区法治文化首先要在行为主体对于法律法规的理解和领会上起到推动和强化作用，才能保证每个主体的法律素养的提高，保证法律被大家所普遍接受，成为人们的公共行为规范和准则。其次，有利于强化城区居民自身行为上的文化约束力。城区法治文化建设的重点就是发挥其特殊的约束力，即来自包括城区法治理念和法治精神在内的文化约束力，不断地把守法的观念内化为城区居民的个体思想，又将这种个体思想汇聚成一种社会价值取向的主导潮流，反过来影响并规范着人们的思维和行为。将城区居民自身行为上的文化约束力与国家机器外力约束结合起来共同构成城区法治进程的强大推动力。第三，有利于强化城区居民对待法律生活的文化判断力。加强城区法治文化建设有利于引导城区居民按照法治理念和精神，对城区的建设和管理工作做出文化判断。有法治理念为内核的城区法治文化的判断力就会在一定程度上弥补了法律作为一种制度的欠缺，成为推动城区法治进程的一剂“润滑剂”。

4.对城区法治外围环境的辐射功能。人们通过在城区法治实践过程中，不断的实现自身权益保护，在城区形成某种特定的观念、意识和价值共识，从而在对城区的个体产生深远的影响的同时向城区以外的其它领域传达。城区法治文化建设就是通过人们对法治原则、法治精神的认同和共识，内化为城区个体的共同思想，从而规定着城区居民的行为方式，有利于城区居民对社会产生深远影响，最终实现其扩张或者辐射功能。

二、我国城区法治文化建设存在的主要问题

(一)现行法制宣传教育体系尚不完善

法制宣传教育体系可以有两种理解:一是理解为法律体系和制度体系;一是理解为法制体制、法制机制、法制评价、法制监督等。这里从法律体系和制度体系来看，随着依法治国方略的进一步推进和普法教育法制建设的纵深发展，现有的法制宣传教育体系还存在诸多不完善之处，从而影响到城区法治建设水平的提高。

(二)城区居民内部民主自由相对缺失

虽说我国城区居民的民主自由氛围相对于农村等地来说总体上要浓，但相对于国外城区的民主自由氛围来说显得相对缺失。民主自由是城区法治的基石和应有的一种精神，这也是城市建设本身的逻辑所决定的，否则法治城区建设就少了土壤和气候环境。目前在我国的城区居民中民主自由的精神较为缺失，群体的自主性较差，学术的自由和民主得不到很好的发挥等等。民主自由缺失的结果最终会严重影响到地方及社会的发展。当一个地区的决策者只是凭借少数几个人的精力、学识来决策时，难免就会有很大的局限性，也为决策的执行带来很大的阻力。更主要的是，因为缺少民主，地方管理权力缺少民主的监督和制约，“绝对的权力必然导致绝对的腐败”[3]。长此以往，最终会影响到一个地方的实力和水平，制约城区的发展。

(三)城区内部管理方式比较粗放

综观我国城区的管理，总体上还处于粗放模式的阶段，人治的痕迹依旧存在。例如管理失之于宽、失之于松、失之于随意;机构臃肿、人浮于事、推诿扯皮、铺张浪费，官僚主义和形式主义倾向还一定程度存在，政府办公效率低下，程序繁琐等等，“以人为本”的口号喊了很多年，但落到实处还有限。再如，现有行政体系中，地方党政主要领导在决策管理时，“一言堂”、“家长制”作风依然存在，“官本位”倾向十分严重，政绩工程、形象工程泛滥成灾，只注重形式化而不注重实质内容。

(四)城区居民的法治意识还有待加强

主体意识的增强有利于民主的形成。传统社会“三纲五常”、“差序结构”的网络系统，不存在独立的个体，个体无条件服从整体，没有个性和自由，更谈不上全面的发展。在现代社会的城区中，当有些居民和群众的合法权益受到侵害时，作为相对弱势群体的他们首先想到的不是运用法律手段来保护自己的合法权益，而是想通过走关系、找熟人来解决矛盾纠纷。因为他们习惯了做“顺民”和“旁观者”，他们没有形成民主、自由、平等、权利本位、法律至上等法治观念，以至于他们畏惧法，从而不能使他们的合法权益得到及时、有效的保护。

三、完善我国城区法治文化建设的措施构想

城区的法治化固然离不开法律本身的制度性安排，但法治化也绝不仅仅取决于其法律法规制定的完善程度，还更取决于法律制度本身的好坏，取决于城区居民群体的法律意识、法治观念、法治精神的确立程度，取决于法治行为方式的自觉习惯程度，以及由此而形成起来的城区法治舆论、法治风尚和法治氛围，因为城区法治文化对城区法治的支持远比制度要深远得多。笔者认为，我国城区法治文化的培育和完善应采取如下措施:

(一)加强城区法制体系建设

虽然法治文化对法治的支持要比法制深远，但法制是法治的基础，所以要加强城区法治文化的培育，首先要考虑法制体系的建设和完善。有法可依是城区法治建设的重要环节，是实现依法治国的前提条件。法治文化蕴涵在法制和制度当中，以法制规范作为载体，并通过法治得以体现。法律是法治的必要前提，若法律制度不具备，那么法治就成为一句空话，无从谈起。进行城区法治文化培育的直接目的是为了促进城区的法治化进程，因此要想实现城区的法治，必须加强法制和制度建设。加强法制建设，就是要尽快出台有利于城区发展、有利于城区居民权利保护的各项具体的法律，真正实现城区的各种行为、各个环节有法可依的局面。加强制度建设，就是要以国家法律法规为依据建立并完善适合城区发展的各项规章制度。实现城区法治建设不仅要有健全和完备的规章制度，而且使可依的制度科学化、系统化和有很强的操作性，要体现人本思想，只有这样才能促进城区发展和人的全面发展。加强城区的制度建设是一个复杂的系统工程，在制定和完善规章制度时，就要按照城区建设发展规划，在内容上坚持三个有利于的原则:是否有利于城区综合实力的提高，是否有利于广大居民文化生活水平的提高，是否有利于公民各项权利得到切实的保护。在形式上坚持民主与集中、吸收与创新的原则，要善于学习吸收优秀经验，结合本地区实际，广泛征求群众的意见，使之符合公民的根本利益和意志，使规章具有可行性、稳定性和全局性，使规章制度不因执政者或执政者意志的改变而改变，使规章制度能够经受住行政监督和司法审查。只有这样才能保持城区的稳定、繁荣和发展，促进城区法治进程

(二)加强城区法治文化理论的研究和普及

首先，需要加强对城区法治文化理论的研究。只有在搞好城区法治文化理论的基础上，人们才能用它来指导城区法治实践。近些年来，关于法治文化的著述己不在少数，可谓成果颇丰，但由于中国法治文化的先天不足，对法治文化内涵的研究基本都是以西方的法治文化为坐标的。法治文化理论研究还存在一个具体化的问题。对于城区法治文化的内涵到底是什么，还需要在西方法治文化、中国传统法律文化的合理成分、马克思主义法学理论以及城区其他文化形态系统研究的基础上，结合城区的实际情况进行自觉的理论构建。但对构建的理论的科学性必须认真思考，否则非科学理论的灌输将对城区法治文化的培育造成不良的影响。由于城区法治化涉及的问题相当广泛，应当重视并培养一批懂科学、懂技术、懂法律的人才，肩负起城区法治文化理论的研究和推广的重任，努力推动城区法治文化建设。其次，加强对城区法治文化理论的普及。增强城区居民依法办事、依法律己、依法行使权力和履行义务的意识。古希腊的伟大思想家柏拉图和亚理士多德在论述法治时皆强调，“为了使全体公民遵守法律，国家必须加强对国民的教育，加强对国民用法和守法观念的培养。”[4]法治教育的内容不单单是法律知识的宣传，更重要的是法治观念的启蒙。当然，法治文化理论普及的途径也不能仅仅是对法治理论和观念的宣传、学习和考核，更重要的是通过公正司法和严格执法等良性法律实践的教育活动，增进城区居民对法治的信任和期待，培育城区居民对法律的信仰心理。要把国家的法治和社会的法治变成现实生活的自觉规范，必须依靠全体公民的共同努力。只有通过对全体公民的法律意识的教育，才能增强学法守法、依法办事的自觉性，法治城区建设才有坚实的基础。

(三)注重对城区居民法治理念的塑造

1、法律至上取向。所谓法律至上是法律应该具有至高无上的权威，任何组织或个人都不得将自己凌驾于法律之上，都应当服从法律的权威，不得享有法律之外的任何特权。作为一个地方的执政者，只有带头遵守和执行法律，将自己的职权纳入法律规范之内，才能保证“法律面前人人平等”的法制社会的真正实现。城区居民应遵守法律，严格按照法律办事，在共同遵守中树立法律至上的权威。

2、权利本位取向。权利本位是法以(应当以)权利为其起点、轴心或重心的简明说法。权利本位的提法对唤起民众的主体独立意识、实现个体的解放有积极作用，有利于法治的实现。正如梁慧星先生所言:“没有个人，何来社会?故社会观念必自个人观念始，社会利益观念必自个人权利观念始，无个人权利观念之社会观念，不过是奴隶观念之别称。”[5]法律通过对个人权利的保护来维护个人尊严，促进个人的全面发展与解放。法学家孙国华教授也认为:“权利是在一定社会生活条件下人们行为的可能性，是个体的自主性、独立性的表现，是人们行为的自由。……权利是国家创制规范的客观界限，是国家在创制规范时进行分配的客体。法的真谛在于对权利的认可和保护”。[6]由此可见，城区法治文化建设的人文关怀就是保障广大公民的权利和自由，它最大的功能就是唤起民众的独立意识和主体意识等权利本位价值取向，积极推进城区法治化的全面发展。

3、权力制约取向。行使公权力的机关和执政者的权力行为必须受到制约，是法治与人治的根本区别。权力是借助国家强制力控制、支配、影响他人的一种力量，是支撑、推动现代社会正常运转和发展不可缺少的重要因素，运用得好，可以推动社会经济的发展;权力被滥用，就会导致政治腐败，妨碍社会的和谐发展。权力之易于被滥用，趋向腐败，源于权力的承担者利益的相对独立性。在利益的驱动下，权力的承担者有可能背离权力存在的宗旨。孟德斯鸠曾说:“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。英国历史学家艾克顿也认为:“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”。[7]因此，城区应加强自身内部的监督制约和外部的监督作用，对权力进行制约，形成有序的城区法治秩序

4、程序保障取向。所谓法律程序是指按照既定的规则所要求的顺序、方式和手续来做出决定或从事行为的内容。法律实体的正义靠法律程序的正义来体现，学术理论界和法律实践界对此达成了基本的共识。美国联邦最高法院法官道格拉斯说:“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的区别。”[8]在城区法治文化建设的背景中，公正、合理的法律程序具有多方面的超过实体法律规定及具体法律结果的积极意义

5、民主平等取向。在寻求城区法治化的过程中，城区民主对城区法治的基础性作用逐渐凸显出来:城区民主是城区法治的基础和途径，是城市建设本身应该具备的一种精神和品质，是实现城区法治的基石，是城区居民应始终坚持的价值取向和管理模式。不管是法规的制定还是城市的管理都要坚持民主。民主平等的公民关系是培育城区居民的社会基础。因此，要实现城区法治必须发展城区的民主。只有民主意识和观念真正扎根于城市行政管理部门以及城区居民的内心深处，将其内化并指导用于实际的行政管理等政府职能工作之中，形成平等的党群关系、干群关系，城区法治化进程才能顺利的快速推进。

[参考文献]

[1]刘进田，李少伟.法律文化导论[M].北京:中国政法大学出版社，2005.45.

[2]方克立.中华文化与二十一世纪[M].北京:中国社会科学出版社，2000.2-7.

[3][7][美]博登海默.法理学—法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987.347、347.

[4]何勤华.西方法律思想史[M].上海:复旦大学出版社，2005.75.

[5]梁慧星，陈华彬.物权法[M].北京:法律出版社，1997.2

[6]孙国华.法的真谛在于对权利的认可和保护[J].时代评论1988，（创刊号）：3.

[8]季海东.法治秩序的建构[M].北京:中国政法大学出版社，1999.139