法治是社会善治的万世之基

平潭县人民检察院施建清、俞建兰

【摘要】依法治国、以法治国，建设法治社会是中国社会长治久安之基石。长期以来，我国社会管理模式都是以政府为主导的，这就导致出现了“大信访、中诉讼、小复议”畸形的管理格局。本文拟从社会治理的理想模式出发，分析政府管理与法治的内在关系，指出当前社会管理模式存在的诸多问题，创新性地提出加强司法体制改革是法治社会建设的必由之路。

【关键词】法治社会，政府管理，权力制衡，司法体制改革

法治是社会治理的基石，“君子务本，本立而道生。”以法的精神，特别是宪法的精神推进社会管理工作，建立法治型社会治理模式是社会建设的治本之道，长治久安之策。

一、法治是社会治理的理想模式

什么是法治？“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”1这是对法治的最基本描述，即要符合“普遍服从”和“良法”的特征。良法自不必说，立法是分配正义，司法是矫正正义，执法是执行正义，立法不公是最大的不公正，立法公正意味着法律必须是民意的汇集和表达，其最高表现形式就是宪法精神的公正。对于“普遍服从”，其不仅是对公民而言，更重要的是政府机构，政府机构要带头守法，依法行政。

社会和政府都是人的共同体，而只要是人，都有潜在利己缺陷，社会管理的一个前提就是，承认不管公民还是政府都有其利己性和自私性，公民不是道德圣人，政府也不天然是道德组织，都有其道德缺陷，正如亚里士多德所言“要由法律来统治，即是说要由神和理智来统治；若要由一个个人来统治，便无异于引狼入室。因为人的情欲如同野兽，虽至圣贤也会让强烈的情感引入歧途。唯有法律拥有理智，而免除情欲”。所以，社会管理的本质是通过法治对政府要进行“控权”、“约束”、“考核”，对公民要进行“管理”和“教化”。

二、政府管理与法治的内在关系

（一）我国政府管理模式的现状

目前，我国社会纠纷和群体性事件主要集中在政府和公民之间的行政纠纷，而其处理现状基本是“大信访、中诉讼、小复议”格局，而不是法治社会结构中的“大诉讼、小复议、无信访”格局。

笔者认为，其中的原因很简单：趋利因素而已。当解决矛盾有几种方式，公民必然选择成本最少收益最大的那种方式。

行政诉讼时间久、律师费、潜在的社会公关费不菲，而且行政诉讼和行政复议是弱势个人面对强势政府，在缺乏有效权利制约的情况下，行政诉讼和行政复议的裁决主体和行政纠纷中的政府客体基本处以同一利益圈，导致合理行政纠纷诉求往往得不到解决，结果就是政府行政违法不究、复议决定维持率偏高，长久下来，群众心里自然是“官官相护”的印象和“信访不信法”的行为倾向。

总的来看，信访最方便成本最低，这也是大信访的最根本原因，最终形成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的社会现象。所以，法治，最重要是要减少诉讼成本，包括时间成本和经济成本。而减少其时间成本和经济成本的有效途径就是切断司法系统与地方政府的利益关联，增加司法执行的独立性、透明性、加强诉讼过程监督，在这方面，可借鉴香港的廉政公署制度。同理，对于行政复议，不能由上级政府机构成员担任行政复议委员会成员，这与一方子女与他人发生纠纷，该方父母却担当纠纷裁判人一样荒谬，行政复议委员会成员应来自中立的社会力量，如此才能真正杜绝“行政复议维持率高”的现象。

（二）全能政府管理模式的弊病

全能政府管理模式实际上就是政府，特别是基层政府，实行的是家长制管理模式，政府什么都管，全能政府管理模式的弊病如下：

1、全能政府管理模式、家长制管理模式与建设服务性政府的初衷相悖，与依法治国、建设社会主义法治国家的宪法理念相悖。

2、对于政府而言，由于定位于家长制管理，而不是服务性政府，定位错位容易滋生利益寻租。

3、对基层政府而言，在享受事事都管的家长制管理模式快感的同时，也同时承受着“子女太多太刁太难管”的苦恼。

4、对家长制管理模式中被管理者而言，在管理过程中很难“一碗水端平”，形成的后果就是部分子女满意，部分子女不满，而且往往“会哭闹的孩子有奶喝”，最终就是“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”、“花钱买维稳”、“大信访”、“信访拦堵”等社会现象。

5、对社会资源而言，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”将部分扭曲公共财政分配规则，对“不平不公但不鸣不闹”的当事人而言意味着社会不公。

6、全能型政府管理模式是滋生中国特色信访制度的根源，法治社会的特征是用司法解决社会利益冲突，但信访制度却是以人治代替法治，是封建社会“拦轿告官”模式的翻版，是对建设法治社会的退步。

三、法治框架下的权力制衡

（一）宪法的核心价值在于约束政府公权力

做为一个群体，公民处于强势地位，政府做为弱势地位，但做为一个组织，政府处于强势地位，公民处于极弱势地位。宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是社会管理的根本依据。政府相当于全体公民聘请的职业经理人角色，若缺乏有效监督，企业的资产有可能被职业经理人挖空，最终影响的是政府的公信力和执行力。

宪法是民主和法治精神的最高体现，宪法左手要保障公民权利，右手要制约公共权力。两手抓，两手都要硬，对公民而言“法无限制即享有”，即对私权的保护，对公权机关而言“法无明文规定即禁止”，即对公权力的约束，所以，宪法的核心价值在于约束政府公权力的规模和限度，使公民私权利不受公权力误用滥用的侵害。

社会管理或社会治理过程就是处理矛盾的过程，处理矛盾的过程就是调整各方利益关系的过程，自然有一部分人支持，有一部分人反对，只有坚持宪法的精神，在法的精神的框架下依法社会管理，才是真正把握住了“心中那杆秤”。

目前，几乎所有的群体性事件均与基层政府公务人员不依法行政、滥权、越权、权力寻租有关，政府行为的遵守宪法、依法行政是建立法治型社会的前提。

改革是中国社会的长久基调，改革的最终价值回归也是落实法治和民主的过程，提高公民幸福感和满意度的过程。政治体制改革也是如此，政治体制改革的过程也是使现行的政治体制更加符合宪法的精神，改革公权力信息不透明、公权力行使无足够制约的现状，最终满足法治政府、法治社会建设的宪政精神。

（二）加强社会监督是建立法治型社会的前提

社会治理中，对政府的控权和约束、对公民的管理主要是通过完善、执行行政法来约束政府对公民的管理行为，政府依法执行行政法是关键，而行政法不得违背宪法的精神。举个例子，目前，中小企业普遍反映生意难做生存难，2011年12月，中央党校国际战略研究所副所长周天勇更在2012网易经济学家年会上表示，“如果说现在让我办一个企业，社保费率占工资的50%，再加上所得税等，肯定会倒闭，90%的企业不偷税漏税可能会倒闭。所以如果说在增值税率不降低、小微企业的税收不降的情况下，如果加强现在的手段，对一些民营制造业、小微企业包括一些服务业，将是一个很严重的打击。”说明了政府财政开支过大，政府征税冲动未得到有效抑制。

笔者认为，不管是社会管理、社会治理、社会建设、社会纠纷化解还是群体性事件处理，都要在法治的框架下开展，政府要依法行政，如此才是法治而不是人治，如此的社会治理才不会因人而异，不会因一个地方政府管理者较为明理有德而社会大谐，而换一个管理者则面目全非，党的十五大报告指出，“依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”

政府依法行政的同时，法的监督也是不可或缺的手段。俗话说，“不公开即不公平”，不公开则法的监督力度有限，所以，政府信息公开，高级公务员及其家属财产公开制度是必由之路，通过政府信息公开，再配合社会监督、网络监督、媒体监督等社会监督手段对行政主体进行有效监督，约束其滥权、扩权、扩利倾向，可以帮助政府重塑依法行法公信力，毕竟公权力失职危害比个体产生的危害要大得多。总之，法治框架下开展的社会治理才有持久的生命力。

（三）法律面前人人平等，是社会稳定的真正基础

宪法第三十三条第二款规定了公民应当享有不受任何不合理差别对待的平等权。公民平等权体现在社会管理的各个方面，包括宪法第十九条、第二十三条、第四十六条规定的教育权，第四十二条规定的就业权，第十四条第四款、第四十四条、第四十五条规定的社会保障权，第二十一条第一款规定的公共医疗服务权都是如此。

法律面前人人平等，法的精神不变，才是社会稳定的真正基础。下面对社会治理中几种违背法律面前人人平等的现象进行阐述。

1、群体性卫生健康伤害现象严重违反公民平等权，应从严惩处

群体性卫生健康伤害现象如环境污染案件、毒奶粉案件、三聚氰胺案件、地沟油案件、环境污染等，其发生的根本原因，一方面地方政府缺乏严格有效监管难辞其咎，另一方面这些不良现象之所以层出不穷，屡禁不止，是司法惩罚力度不够、不能有效威慑的表现。造成的结果就是一小部分公民不当得利，大部分消费者权益却受到损害，对一部分人错误行为的惩罚不到位意味着对另一部分人利益的伤害，违背了法律面前人人平等的精神。

群体性卫生健康伤害现象，由于其社会贻害面广、影响范围大，又是直接危害对人的生命健康，笔者认为一方面政府要加大监管力度，不能“有利则管，无利则放”，否则就是渎职。另一方面，对犯罪人危害社会的行为要进行加倍惩罚，所谓无利不起早，马克思的《资本论》提到“如果有10%的利润，资本就会保证到处被使用;有20%的利润，资本就能活跃起来;有50%的利润，资本就会铤而走险;为了100%的利润，资本就敢践踏一切人间法律;有300%以上的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至去冒绞首的危险。”若使其不良行为的成本远大于不良行为的收益，则趋利避害心理自然驱使其不敢犯罪。所以，对犯罪人的司法审判要加大惩罚力度，经济上从严处罚，让之倾家荡产，人身限制自由期限上要往无期徒刑上靠，对豺狼考虑人文关怀，以人为本而对其惩治不到位，岂不是对善良的民众的又一次伤害吗？如此才能“杀鸡儆猴”，威慑潜在犯罪者，让其不敢越雷池一步。

2、现有的对特定群体的优惠政策违反了法的平等权精神

这些政策包括：户籍制度在高考录取中的作用体现教育权的不平等；公务人员社保医保与非公务人员的双轨差异制，各大城市现存的老干部特殊福利、国有企事业单位内招等现象违反了平等权原则等等。

笔者认为，不管地域差异、金钱多寡、地位高低、职业差异、身体残全、种群多寡、年龄老少、性别不同等因素都不要对法的平等权精神造成影响，否则将人为造成种群隔阂和利益冲突，对一部分群体优惠必然是对另一群体的伤害，虽然这部分伤害可能不是直接发生的。

3、刑事和解只能小部分抵扣犯罪惩罚

在现实刑事司法实践中，刑事和解占有相当地位，双方当事人自愿达成和解协议，该和解协议一般都是经济补偿协议，就对犯罪嫌疑人免于刑事诉讼和刑事处罚。部分学者认同此恢复性司法行为。笔者认为，这种做法是减免犯罪成本行为，是绥靖犯罪，是对法律精神的亵渎和强奸。人人心里都有一本账，当政策的结果是犯罪的收益大于犯罪成本，则必然导致鼓励犯罪的结果，与威慑犯罪的目的背道而驰。更可行的办法是，双方达成经济赔偿协议的，不能免除刑事诉讼和刑事处罚，但可减免一小部分刑期。

四、加强司法体制改革是法治社会的必由之路

司法公正是社会治理善治的保障，加强司法体制改革是建设法治型社会的破冰之旅，其核心在于：

（一）促进司法独立

“为了确保普遍性,行政必须与立法分立；为了确保一致性，审判必须与行政分立。实际上，这两种分立恰恰是法治理想的核心。”2有必要在工资待遇、人事安排等方面由最高法、最高院、公安部垂直负责，脱离地方行政干扰，如此才能真正符合宪法精神。宪法第126条明确规定“人民法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

只有司法真正独立，依法独立行使司法权，在发生行政诉讼时基层政府才能真正实现“避嫌”，对公民而言，才能真正“信法不信权”、“信法不信访”、“信法不信闹”，对基层政府而言，行政执法时才能真正受到顾忌和制约，自觉将政府权力行使过程纳入宪法和行政法的轨道。如此，公正的司法才能成为化解矛盾纠纷的基本和最终手段，法治建设自然水到渠成，社会治理才有长久稳定的“善治”曙光。

（二）调整司法职权配置，加强法检公间的权力制约

宪法第135条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”在具体执行时，要注意公平先于效率、制约先于配合的原则。

目前我国的司法现状是公安机关超职权主义现象严重，“金公安、银法院、破铜烂铁检察院”的民间说法虽有些俗，但也显示法院、检察院、公安机关难以相互制约的现实，这不符合法理要求和宪法精神。相对于立法的分配正义，司法就是矫正正义行为，所谓“无[司法]救济，则无权利”，“司法正义是社会正义的最后一道防线”。所以，要加强司法对侦查行为的审查，加强司法审判监督，建立以审判机构为核心的司法体制。

结束语

中国建设法治社会是全体公民的共同追求，可为任重而道远，现阶段，建设和谐社会、创新社会管理成为政府和公民共同的诉求，但社会管理创新不能突破现有宪法的精神，社会管理是为了更好和实现的维护宪法精神，维护法的精神，实现善治理想。

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