张春生接受本报记者专访时披露地方人大设立常委会决策的台前幕后

地方人大设立常委会的过程

1954年宪法规定，全国人大设常委会、地方各级人大均不设常委会。

1957年3月，彭真提出，省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。

1957年，全国人大常委会机关党组给中央写报告，正式提出县以上设立人大常委会。但随着反右的开始，这件事情被搁置。

1979年5月，彭真就取消革命委员会和县以上地方各级人大设立常委会，向中央写的请示报告获得同意。

1979年7月1日，包含地方人大设立常委会等内容的地方组织法获通过。

在新中国人大制度建设的史册上，近30年前的1979年7月1日，绝对是一个值得浓墨重彩记录的日子。

这一天闭幕的五届全国人大二次会议，表决通过了地方各级人大和地方各级政府组织法。这一被简称为地方组织法的法律，对我国地方政权组织形式作出了重大改革：规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。

这项重大决策是怎样形成的？如何通过立法把它确定下来？

在地方人大设立常委会30周年之际，曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员的张春生，接受了本报记者专访。

1979年，张春生就开始在全国人大常委会工作。这30年来，他经历了230部法律的诞生，是中国改革开放以来立法进程和人大制度完善过程的重要亲历者和见证者。

议行合一制度存在缺陷 彭真提出解决问题思路

“早在上个世纪50年代，我国就已经开始酝酿完善人大制度，考虑在地方人大设立常委会。”张春生介绍。

1954年，作为我国最高国家权力机关的全国人大，召开了首次会议———一届一次会议。这次会议通过的国家根本大法宪法规定，全国人大设常委会、地方各级人大均不设常委会。

其实，在1954年宪法草案交由全民讨论时，就有人提出，地方各级人大也应该与全国人大一样，设立常委会。

刘少奇同志在关于宪法草案的报告中，对地方人大不设常委会的原因曾作过说明。他说，全国人大工作的繁重，当然不是地方各级人大所能够相比的。全国人大行使国家的立法权，地方各级人大没有这方面的职权，而且越是下级的人大，因为地区越小，就越容易召集会议。所以地方各级人大不需要在人民委员会以外再设立常务机关。地方各级人民委员会是地方各级人大的执行机关，同时也行使人大常务机关的职权。如果另外设立人大的常务机关，反而使机构重叠，造成不便。

“在实际运作中发现，地方国家权力机关不设常委会，存在一些制度缺陷。”张春生说。

在地方人大会议闭会期间，作为地方政府的人民委员会行使地方国家权力机关的常设机关和执行机关双重职权，既任免自己的组成人员，还任免法院的工作人员。

另外，在人大会议闭会期间，人民委员会承担地方人大的某些日常工作也不合适，比如主持人民代表大会的选举工作、保持同人大代表的经常性联系等。

“由于有这些问题，需要在地方人大设立常设机关。”张春生介绍，这一问题的提出，是与当时的形势紧密联系的。

1956年，党的八大召开。会议提出，要扩大民主，健全法制。全国人大常委会开始考虑，从完善人大制度方面落实八大精神。

1957年3月，时任全国人大常委会常务副委员长兼秘书长的彭真同志提出：“现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会，而代表大会本身没有常设机关。因此，在人民代表大会闭幕之后，就没有一个对政府工作经常进行监督的机关。这种议行合一的制度，在今天就不完全适宜了。因此，我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。”

彭真还指出：“这种制度的设立和实施，将使我们国家的政治制度和民主生活更加健全。”

“彭真同志实际上提出了议行合一的体制没有解决权力机关对行政机关、司法机关的日常监督问题，并提出了解决方案。这充分体现了彭真同志作为新中国法制主要奠基人的远见卓识。”张春生说。

1957年新年前后，彭真率全国人大代表团访问当时的苏联和东欧，从莫斯科到贝尔格莱德，除党和国家事务外，一路研究他们的议会结构。彭真回国后，全国人大常委会机关党组根据中央的精神，经认真研究，给中央写了报告，正式把县以上设立人大常委会、给地方人大一定的立法权这两个问题提了出来。

但是，随着反右的开始，形势发生了逆转。这件事情被搁置起来，而且一搁置就长达22年。