法律资格考试有助监察队伍职业化

2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),标志着国家监察体制改革正式拉开序幕。王岐山同志在试点地区调研时指出,“监察委员会实质上是反腐败机构,是监督执法机关”,这就明确了监察委的反腐败专门机构性质和监督执法机关的职能定位。随着改革试点工作的深入开展,机构转隶的陆续到位,监察官制度也提上议程。“继京、晋表示探索建立监察官制度,浙江省纪委、省监察委更明确表态,建立与监察官等级序列配套的相关制度,推进监察队伍专业化、职业化建设。”

参鉴我国现行法官法第二条“法官是依法行使国家审判权的审判人员”和现行检察官法第二条“检察官是依法行使国家检察权的检察人员”的规定,监察官的基本定义应该是“依法行使国家监察权的监察人员”。从长远发展来看,有必要借鉴司法人员分类管理制度(法官、检察官员额制改革)的成熟经验,以是否直接行使监察权为标准,将监察机关的工作人员大致分为监察官、监察辅助岗和内部管理岗三类；除监察官之外,监察辅助岗和内部管理岗不直接行使监察权,并进一步界定不同岗位的职责、条件、任免、等级、考核、培训等事项。毋庸置疑,监察委员会作为同法院、检察院平行建制的特定领域法律法规的监督和执行机关,其法律地位的落实与具体职能的施展,必将聚焦于监察制度的主体——监察官。监察官个体的素质和能力的优劣将直接关涉到监察制度的效果。于此,如何设计和规范有关监察官的职业准入机制,已经迫在眉睫。

为健全国家统一法律职业资格制度,培育和发展法治工作队伍,2015年12月20日,中办、国办印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》(以下简称《意见》)规定,将现行司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度,成为新时期中国特色的法律资格考试；应考人员的覆盖范围在原有的法官、检察官、律师和公证员的基础上,增加法律顾问、仲裁员(法律类)及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员等。概言之,其立法初衷是将部分涉及对公民、法人权利义务的保护和克减、具有准司法性质的法律从业人员纳入法律资格考试的范围。

可以看到,《决定》对监察委员会的职权做了详细的列举,简言之,国家监察体制改革将监察权定位为同行政权、司法权并行的一种新型权力,包括监督、调查、处置三项基本职权以及谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等十二项履职措施,凸显出其权能的集中性、厚重性和刚性。显然,改革调整后的监察权必将关联到刑事、行政、民事等多个法律部门。如在对涉嫌职务犯罪案件侦查时,涉及证据转换、认罪从宽制度、以审判为中心的诉讼体制以及应对律师介入、与司法机关有效衔接等问题,都将直接关系到公民、法人的诸多基本权利。同时,监察官从事相关法律工作,理当成为法律职业群体中的一员,其职业准入门槛就不应低于同一宪法体系内的法官、检察官；毕竟,以非专业者监督专业者,在现代法治社会中是没有特例的。此外,“提高不同职业、岗位准入的门槛和标准,且这种准入资格由中央考核及授予,确保最大限度上的一致性、普遍性和专业性,将有利于减少裙带关系的操作空间。”因此,监察官在履职时必须具备较高的法律知识素养,监察官亦当通过法律资格考试,这直接关乎监察权运行的精确性、权威性和公信力,也符合上述《意见》的立法初衷。同时,《意见》及相关规范性文件当将监察官纳入应考人员,有利于实现监察官群体的专业化、精英化以及构建起系统化的监察官晋升序列,亦便于同国外相关组织机构开展对等交流与合作。