土地使用权续期如何顶层设计

【将土地使用权续期与房地产税制改革相结合,在土地使用权到期前仅征收房产税,在土地使用权到期后同时征收房产税和地产税,是解决问题的适当出路】

近日,温州20年住宅土地使用权到期,产权人需交房价三成“续期”的新闻燃爆“朋友圈”,各大新闻媒体跟进报道不断。舆论高度关注之下,温州国土局紧急澄清“土地证续期需缴数十万系误读”,表示其正在向上级反映,希望从顶层设计解决问题；对于现在想要续期的市民,可以优先办理,但呼吁大家暂缓房产交易,等政策出台。

虽然物权法第149条规定住宅用地使用权到期自动续期,但自动续期是否收费,具体程序如何却并未规定。现实需求倒逼立法者和政策制定者尽快明确自动续期的具体操作方式,如不能及时合理地做出顶层设计,此类事件将无可避免地持续出现、发酵并引发民意动荡,该问题已无搁置余地。

在各种解决方案中,认为应将物权法规定的自动续期明确为免费续期,是颇为典型和主流的一种意见。作为改革开放近四十年来的重要成就,我国居民绝大多数已经成为有恒产者。根据中国社会科学院社会学研究所发布的2016年《社会蓝皮书》,受访家庭住房自有率为95.4%,其中城镇居民家庭住房自有率为91.2%,19.7%的家庭拥有两套以上的住房,人均建筑面积为50平米。因此,免费续期无疑是惠及绝大多数民众的利好政策。但该意见最终被立法者和政策制定者接受的可能性不大,理由有二:首先,中国经济已经度过高速发展期进入新常态,城市化进程放缓,人口形势发生根本变化,地方政府可开发土地减少,土地财政难以为继,地方政府在事权不变的情况下,亟须长期稳定的收入来源。面对几十年开发建设积累的巨量商品房及其蕴含的巨大财富,地方政府将难以抑制在土地使用权到期后的收费冲动。其次,城市土地归国家所有目前仍为我国宪法和法律所确立的基本经济制度,土地使用权到期后“免费续期”,性质上等同于使房产所有者无偿使用国有土地,而且房产越多,其有权无偿使用的国有土地面积也越多,这将造成事实上的土地私有,既缺乏正当性,在法理上也难以成立。

基于上述理由,在解决土地使用权续期问题的顶层设计方案中,应当尊重和保护公民的财产权利,并兼顾地方政府事权与财权相适应的客观需求。笔者认为,将土地使用权续期与房地产税制改革相结合,在土地使用权到期前仅征收房产税,在土地使用权到期后同时征收房产税和地产税,是解决问题的适当出路。

首先,从主要市场经济国家的经验来看,房地产税(或称不动产税、物业税、财产税)是非常重要的一种财产税和地方税,其占地方税收总额的比例一般达15%至60%。然而我国自2011年在重庆和上海率先开展房产税试点以来,争议就从未间断,其征收效果并不尽如人意,民众抵触情绪较大。其中重要原因之一,即在于我国企业和个人承受不逊于发达国家土地所有权的价格,取得的却仅为期限为40年至70年不等的国有土地使用权,而土地使用权不等同于所有权,其性质并非不动产,理论上不应作为房地产税的计税依据。然而我国房产税试点方案中的计税依据却为“应税住房的市场交易价格”,该计税依据中既包括民众拥有所有权的房屋部分价值,也包括民众不拥有所有权的土地部分价值。显然,在民众已经缴纳高额土地出让金的情况下,现行房产税试点方案有重复征税(收费)之嫌。因此,房产所有者在土地使用权到期前仅就房产部分缴纳房产税；土地使用权到期后再以另行缴纳地产税,并实现自动续期的方案,符合税收公平和正义原则,也有助于提高民众对房地产税的接受程度,降低税收痛苦指数。

其次,土地使用权到期后征收地产税的方案,符合物权法第149条确定的“自动续期”原则。物权法是全国人大制定的法律,根据立法法的规定属于上位法,土地使用权续期问题的顶层方案中均不应违反物权法所确立的“自动续期”原则。因此,土地使用权的续期无需权利人提出申请,无需批准,也不应以权利人支付下一期限土地出让金或地产税为条件。不动产登记管理部门无权以权利人未支付房地产税为由,拒绝办理过户、抵押等登记事项。但同时应考虑赋予房地产税作为针对特定财产税收债权的优先权属性(先取特权),其就该不动产的受偿顺位先于抵押权人和其他普通债权人。这样既可以充分保护公民的财产权利和交易权利,也能兼顾地方政府的税收利益。

再次,该方案也有利于实现地方政府利益和民众利益的双赢。从成熟市场经济国家的经验看,房地产税是按市场价值的一定比例(以美国为例,税率约为0.8%至3%,平均约1.5%)作为征税依据的地方税,主要用于本地区基础设施建设和维护,尤其是支持本学区教育的主要资金来源。在该方案下,地方政府将有积极性主动提高城市管理规划水平和服务意识,避免短期行为,从而在提高本地区房地产价值的同时,增加房地产税收。

最后,该方案也有利于提高政府对房价的调控能力。我国实行的是社会主义土地公有制度,但由于地方政府作为土地使用权的供应者,对住宅用地一次性收取最长达70年的土地使用权出让金,这是各地房价高昂的原因之一,民众难以感受到土地公有制度的优越性。对于工商业用地等其他类型土地,地方政府却有各种土地出让金减免或返还办法。若能从顶层设计上明确房地产税的计税方法、标准和减免条件,结合“自动续期”原则,那么地方政府可根据市场情况灵活确定一次性缴纳的土地使用权出让金年限,或针对不同群体(首次置业者、低收入者、农民工等)设置较短的土地出让金缴纳方案,从而实现“去库存”等房地产调控目标。而土地使用权期限届满后所增加物业持有成本,则有利于减少屯房、炒房等房地产投机行为。

需要补充说明的是,物权法第149条所确定的“自动续期”原则,仅针对住宅建设用地使用权。笔者认为,由于其他非住宅用地使用权的期限通常更短更有紧迫性,故除非在土地使用权出让合同中另有明确约定,也应在顶层设计方案中按同一规则一并解决。