激发城镇化的乘数效应

国家新型城镇化规划出笼之后，马上就有地方推出了城乡一体化试点。观察一些方案可以发现，对于城镇化率的年度目标、城镇定位和布局，非常明确，特色鲜明。接下来，方案将在实践中得到检验。把握好中央提出的“市场主导，政府引导”原则，有利于破解城镇化施行过程中的各种问题，有利于新型城镇化的可持续发展。

中国的城镇化率从1978年的27.98％提升到2013年的53.7％，实现了大幅跨越，为中国经济增长做出了重要贡献。但是随着城镇化的深入推进，很多问题也逐一显现，比如农民工的半城市化现象、粗放发展导致的城市病问题、大中小城市发展差距过大，以及由于土地城镇化率高于人口城镇化率导致“空城”“鬼城”“睡城”出现。

出现这些问题的重要原因，是一些地方政府主导城镇化发展时忽视了市场的调节作用。一些地方“拍脑袋”决策，不顾未来人口聚集和产业聚集的风险盲目仓促开展项目；一些地方过于依赖土地财政，希望通过建设新城获取更多土地的附着价值；一些地方仍然秉持“唯GDP论”，希望通过投资来推动GDP的增长。诚然，政府的作用不可或缺，但是“有形的手”一旦被利益俘获，容易逾矩失范，让城镇化偏离正确方向。

正因如此，中央城镇化工作会议强调，城镇化是一个自然历史过程。如何理解“自然”二字？奥秘就藏在“市场主导，政府引导”这一原则之中，让“无形的手”充分施展，让“有形的手”更有效率，实现推进新型城镇化的双剑合璧，并以加速度变量的方式创造出城镇化的“乘数效应”。事实上，再精密的计算机，很多时候也难以比市场更精确、更理性，市场自会评估“鬼城”“空城”的建设风险，计算投资回报率。人口聚集和产业聚集的趋势出现之后，自然会形成产业化与城镇化同步推进的良性格局，进而避免盲目决策，防止“大跃进式”的城镇化。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》开宗明义地把“市场主导，政府引导”作为基本原则，其深意就在于此。政府角色从“主导”变为“引导”，其引导作用体现在这几个方面：第一，制定城市规划，实现城市高质量、集约、高效的发展；第二，制定规则和标准，比如环境标准，地下水排放标准，空气质量的标准，通过一系列标准来推动新型城镇化走向智慧发展的道路；第三，给社会创造一个公平、统一的市场秩序，并且要确立好政府和市场之间的合理边界；第四，严格执法，就是对制定的规章制度要予以监督以确保落地。

户籍、土地、财税、投融资、行政等一揽子改革都在新型城镇化的篮子中，城镇化本身也是全面深化改革牵一发而动全身的重要抓手。主导和引导，虽只有一字之差，却蕴含着复杂利益的调整过程，角色的转化过程，是重要的制度改革。能不能听懂市场的诉求，能不能做好对市场失灵的应对，能不能获得城镇化的“乘数效应”，则是对今后地方政府能力的一大考题。

（作者为盘古智库城镇化首席研究员、国际金融论坛城镇化研究中心主任）