《行政诉讼法》大修激活“民告官”的正能量

法律界呼吁多年的《行政诉讼法》大修终于有望正式启动。23日至28日召开的十二届全国人大常委会第六次会议的一个重要议题是审议《行政诉讼法》修正案草案。这也是《行政诉讼法》自1990年10月1日施行以来首次启动大修，尽管姗姗来迟，但毕竟正式提上立法机关的议事日程，承载着社会各界的立法期待。（相关报道见A4版）

《行政诉讼法》是一部典型的“民告官”的法律。然而这部法律实施23年以来，“民告官”之路走得并不顺畅，《行政诉讼法》在受案范围、管辖、审理程序等方面颇存争议，立案数量偏少，且原告胜诉不到一成，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。

建议对行政诉讼案件实行异地管辖，以防止当地政府对行政审判的不当干预。行政诉讼立案难、审判难，往往与当地政府对行政审判活动的不当干预有关。有的地方法院出于各种顾虑，对以本地区行政部门为被告的行政诉讼案件往往不予受理，或者人为设置各种立案障碍，即便受理了也故意久拖不决或者作出明显倾向于庇护政府部门的裁决。公开数据显示，自1990年《行政诉讼法》实施至2012年，全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万余件，年均仅仅83168件。相对于全国数以万计的行政机关及其不计其数的执法活动，简直就是九牛一毛，与政府依法行政的实际现状和民众民告官的实际需求都明显不匹配，并且，目前行政诉讼案件原告胜诉率不到10%，从一个侧面表明行政审判的环境堪忧。目前浙江台州法院系统曾试点“异地交叉管辖”，旨在让法官在没有任何行政压力的前提下公正地判决案件，异地管辖制度在浙江台州实施一年后，行政诉讼案件中政府的败诉率从13.1%上升到62.5%。最高人民法院对此也予以肯定。今年1月，最高人民法院在全国法院试行行政案件相对集中的管辖制度。应该在全国法院系统广泛推广行政审判的异地管辖制度，并在《行政诉讼法》修改时予以明确规定，作为常态化的管辖制度。

建议扩大行政诉讼受案范围，将“红头文件”纳入司法审查。实践证明，很多侵犯老百姓合法权益的行为是冠冕堂皇打着“红头文件”旗号的，“红头文件”可能成为侵犯公民、法人或其他组织合法权利的载体和形式。泛滥成灾的各种“红头文件”，一旦脱离司法审查程序的监督，往往容易规避法律法规的精神，蜕变成为行政机关乱执法、行政乱作为的保护伞。根据现行《行政诉讼法》规定，行政诉讼只能针对具体行政行为，对于政府发布的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等，被视为抽象行政行为，是不可以起诉的。而实践中，政府部门的“红头文件”侵犯公民权益的事情时有发生。2007年，福建省平和县曾下发了一个备受争议的“红头文件”：没有初中毕业证，不能办理结婚证。尽管该文件后被废止，但根据现行《行政诉讼法》的规定，老百姓对这样荒唐的“红头文件”居然束手无策不能提起行政诉讼。一旦“红头文件”接受司法审查，那么依法行政的口号将有望真正落实到“红头文件”的层面，打着“红头文件”侵权的乱象将从根本上得到遏制。

建议修改有关行政诉讼不适用调解的规定，允许行政诉讼调解，激活行政调解的正能量。行政诉讼不适用调解的法律规定是制约行政调解制度发展的主要法律瓶颈。不少学者认为，行政诉讼不得调解是当年《行政诉讼法》立法的最大缺憾之一。实践证明，行政机关作出的具体行政行为，存在着广泛的自由裁量余地，完全可以通过行政调解解决争议。用调解的方式解决行政争议，往往要比诉讼更易于为双方接受，达到案结事了的更佳效果。实际上，尽管行政案件不适用调解，但在行政审判实践中适用调解结案已经成了不成文的惯例，成为规避《行政诉讼法》的通行做法。法官往往通过反复调解动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺，换取原告“自愿”撤诉的结果，这就是近年来行政案件非正常撤诉率居高不下的重要原因。问题在于，由于没有法律上的依据，行政诉讼调解往往显得过于随意，并有转化为法官准司法权力之嫌。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，影响法律的严肃性，不如赋予行政诉讼调解以合法的法律地位，使其成为保护行政相对人合法权利，促进行政主体依法行政的重要形式。

姗姗来迟的《行政诉讼法》大修，能否补齐行政诉讼的法律短板，能否真正激活“民告官”的正能量，能否真正让百姓满意，不妨拭目以待。

刘武俊（北京学者）