户籍制度应是证明人而非束缚人的

十八届三中全会关于“加快户籍制度改革”的部署，使得户籍改革再次成为焦点议题。公安部副部长黄明日前接受媒体专访，对相关问题一一作出解答。

黄明表示，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

从制度层面来看，新型户籍制度以城乡统一的户口登记制度、居住证制度、实际居住人口登记制度等制度的建立和完善为基础。同时强调，未来会以居住证为载体，努力做到人口流动到哪里，服务和管理就跟进到哪里。

虽然黄明客观地指出了户籍制度改革所面临的一些还未解决的深层矛盾和问题，以及其预示的改革难度和工作的长期性，但作为本次改革一个重要方面，可以明确的是，朝向新型户籍制度的改革方向不会改变。而这一点，也正是外界期待和关注的。

回顾过去几十年来，户籍制度在不同时代、环境、社会背景之下所处的位置，可以发现，这一制度本身并非一成不变。尤其随着国家发展路径的转变，与户籍制度相对应的国家政治、经济结构发生了巨大的变化，户籍制度作为一项重要的管理手段、经济手段，越来越难以发挥作用，甚至一定程度上阻碍了社会、经济的进一步发展。进入上世纪九十年代末，一些地方甚至开始摸索，如何打破户籍的坚冰。然而，受制于户籍改革本身的复杂性，这些尝试最终没能成功。

同样地，加快户籍制度改革的提出，也与中国当下的社会现实密切相关。一方面，经济的高速发展与城市化同步进行，大量农村人口向城镇转移，但这些已经纳入城镇化统计数字的人口，却无法在户籍上得到显现，数以亿计的人处于“半市民化”状态。另一方面，无论是市场经济的发展、消费市场的壮大，还是城市化进程的进一步推进，都离不开人的汇集。在这个意义上，大力推进户籍制度改革，可以实现人、社会、经济等方面的发展的“多赢”。

值得注意的是，在谈到户籍制度改革的重要原则时，黄明首先提到了尊重意愿。从表面上看，这是与户籍制度的束缚性相对立的一种表述，指明新型户籍制度不同以往的重要特征。但从户籍管理的本质来看，作为一项基本的国家行政制度，现代户籍制度在功能上，主要是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息，从而保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益。也就是说，户籍制度仅仅以身份证明、确认，便于人口统计而存在，至于公民的各项福利保障与户籍之间的关系，只限于信息共享，有利于公共服务品向个人的供给配发。

进一步而言，新型户籍制度把户籍管理与对应福利剥离开来，其实是回归户籍应有的单一功能，使个人作为权利主体，能够在国土之上自由流动，根据自己的意愿选择在哪里、过什么样的生活。在户籍流动限制以及附着其上的福利内涵消解的同时，舒展的状态让人的价值能够充分实现。站在这个角度，推进户籍制度改革的目的，不仅仅是经济发展问题，最终指向的，其实是人的公平发展。

□ 本报评论员 付小为