城市基础设施建设当纠偏“重脸不重里”

9月16日，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》（简称《意见》），这是国内首次就城市基础设施建设发布系统完整的国家级阶段性意见。《意见》要管到2015年，换个角度作评价，与其说这是个“意见”，不如说这是“十二五”国家城市基础设施建设的规划实施纲要。

这些年来，事关民生改善的“意见”经常颁布，可往往因表述过于原则，最终实施效果又缺乏评估监督并向社会公布，也缺乏对执行意见不力者的追责戒惩，导致这类意见的颁行很难引发社会的共鸣。

但这次局面当会有所改观。首先，《意见》实施能直接拉动地方GDP总量。眼下，在房地产经济受限的大势下，各地皆缺乏直接拉动经济增长的抓手，若无意外情形发生，各地政府皆有贯彻《意见》之积极性。其次，城市基础设施建设除直接改善民生外，其关联度极高且能立竿见影的受益板块是城市的地价，中央政府的这一政策指向，与各地政府继续以土地财政支撑城市发展的现实愿景呈隐性契合。再次，《意见》摒弃了以往空对空的泛泛而论，有实打实的具体目标，还有实现目标的最后时限。

举例论之，到2015年全国要新敷设城镇燃气管道8万公里，改造北方采暖地区城镇集中供热老旧管道9.28万公里，城市燃气普及率达到94%，县城及小城镇燃气普及率达到65%。这些全国性硬指标经各省、市、县层层分解，若能公布于众，领到指标的地方政府只能在舆论监督下尽力完成。

再举例，到2015年36个重点城市实现污水全收集、全处理，全国所有县级以上城市实现污水集中处理率达到85%，建成污水管网7.3万公里。眼下，全国至少有一半以上县城尚无生活污水处理厂，这就意味着完成上述指标，全国至少要在3年内建成千余座污水处理厂。再譬如，到2015年全国县城以上城市生活垃圾无害化处理率要达到90%，这又意味着全国县以上至少要求新建两千余座垃圾焚烧厂或无害化填埋场。

城市下水道一向被舆论视为城市的良心。现状是，即如上海这样的国际大都市，城市排水系统也呈千疮百孔状态。上周五下午，上海的一场大暴雨不但令整座城市的公共交通大乱套，不少居民小区底层住户还遭雨水倒灌而苦不堪言。城市高楼林立看得见，下水道改造费时、费事、费钱还看不见。这一次，就城市基础设施建设的实施顺序，《意见》特别规定了“先地下再地上”的改造原则，应当说，这是施政理念的一个突出进步。虽说《意见》规定的下水道改建最终实现时间要到2015年，但终归第一次向百姓作出了较明确的时间承诺。

城市公交建设，以往各地普遍热衷于“大公交、大轨交、大换乘”等显性公交路网建设，忽视甚至不屑于公交神经末梢尤其是“最后一公里”配套。这一次，《意见》既强调公交建设之“大”，更强调公交建设之“小”，将停车场、保养场、换乘站、首末班站、充电柱、充电站、接驳线等一并纳入公交建设同步实施。

以上所涉及的种种变化，在一定程度上反映出，以往城市基础设施建设“重脸不重里”的施政倾向，有望伴随《意见》的落实而有所纠偏。现在的问题抑或说舆论的另一个担心是，按《意见》圈定的兴改建任务，从现在起，在所剩的2年多时间内，经初步匡算总量可能逼近10万亿元的巨额兴改建资金从何而来？

笔者注意到，《意见》就此提出的思路是通过机制创新来筹钱，但《意见》就此所作的阐述显然过于原则。一方面，巨量社会游资因缺乏正经投资渠道，见什么炒什么，资金涌到哪儿，哪儿的价格就立即扭曲继而大起大落，把正常的价格秩序冲个稀里哗啦；另一方面，急需资金投入的诸如城市基础设施建设，因缺乏明确无误的准入条件和回报预期，令社会资本或无所适从或望而却步。故而，《意见》之实施，关键看各职能部门的诚心与态度，赶紧制定并颁行《意见》实施的各类配套明细，将直接关乎《意见》确定的建设目标能否真正落到实处。

此外，鉴于历史教训之沉痛，务必把《意见》确定的目标按年度分解纳入政府工作报告，在每年年底时接受地方人大监督和问责。缺失了这一关键制约，地方当局以各种理由糊弄舆论之风险犹存。

钱塘人（上海　学者）