环保法修正应善纳民意“开门立法”

于上月底在全国人大常委会二读的《环境保护法》修正案草案引发会上会下普遍关注。草案既有“国策入法”等亮点，也有“按日计罚”等举措。不过更吸引眼球的，还是草案将环境公益诉讼主体确定为中华环保联合会一家。这引发了各界人士争相吐槽，有专家更是直截了当地将此条款称为“倒退”。面对毫无弥合迹象的争议，草案未获通过似乎在情理之中。最新的消息是，全国人大官方网站已就该份草案第二次向社会公开征集意见。

近年来，“开门立法”中的意见征集已不新鲜，立法听证也屡有听闻。纵向观察，公民参与立法的渠道是多了，立法博弈的平台也立体化了。这一变化的直接影响，就是法案的通过变得越来越艰难。三读、四读已是常态，八次送审方获通过也不稀奇。对于中国这样一个恰逢社会转型的大国来说，立法的艰难才更合乎逻辑。

环保法修正也是如此。20多年来，环境污染事件频发，法律明显不够用。但在不同的利益群体看来，环保法的“不够”之处也各有不同。有的污染型企业可能会觉得环保执法罚得太重，有的新兴企业可能又觉得环保执法太弱罚得也太轻；行政执法部门可能觉得他们的权力还远远不够，普通民众可能又会觉得其实是对行政执法部门的监督还远远不够。基于过往的立法规程，部门立法突出，立法博弈更多表现为公权力的内部博弈。公开征集民意恰可调动民众积极参与环保事务管理的积极性，让民众通过充分的利益表达，也可校正草案在起草过程中的“部门主义”，进而极大地提高立法的科学性。

但公开征集意见并不会自然带来这样的结果。环保法草案去年也曾公开征集了民意，但“将环保公益诉讼提起权交由一家官办团体垄断”这样的条款，仍让多数围观者大跌眼镜。回顾近年来的公民参与立法，也不乏“热热闹闹开始，冷冷清清结束”的个案。这说明，立法机关光有听取民意的姿态还不够。公民参与立法的最核心环节，还在民意表达为立法所汲取。当然，“民意”是个集合概念。具体到对法案某一条款的意见，不同的利益群体，表现出来的“民意”也会千差万别。这就需要在公开征集民意的基础之上，再建立一个意见汇总、分析、采纳与公布的互动机制。没有互动的征集意见，仍是暗箱操作。除了打击公众参与的信心之外，恐怕也难以起到积极的作用。也只有在征求民意后，认真对待民意，积极回应民意，尊重民意，才能让汲取了民众智慧的立法真正“代表最广大人民群众的利益”。期待立法机关在征集活动结束之后，能够公开具体的民意表达和民意汲取情况。公众参与立法的广度和深度，就在这些互动之中逐渐提升。

王 琳 （海南大学法学院副教授）

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