盘活财政存量资金的现实路径

3日，国务院常务会议研究激活财政存量资金。这与前些日子所强调的“盘活货币存量”有异曲同工之妙。二者都旨在提高宏观经济管理水平，更好地发挥政府的经济作用。进一步盘活存量盘活财政资金存量，提高财政资金效率，是公共服务型政府的应有含义。这种做法在财政收入形势变得严峻的特殊时段更有特殊意义。

向存量要增量，盘活财政存量资金有四个层次。第一个层次是盘活预算执行不到位的资金。国库集中支付制度改革之后，财政拨款后，预算执行单位实际上得到的只是一个用款额度。财政资金动用前，资金在国库账户上。过去，这部分资金只要规定了使用单位，就成为该单位资金，哪怕这些钱未按预算要求花掉。未花的钱趴在国库账户上，其他人也不能动用，就变成死钱。盘活资金，就是要统筹使用这部分资金，将这部分资金重新按财政拨款进行安排。

第二个层次是进一步做好国库现金管理工作。国库现金管理是未来盘活财政存量资金的重中之重。八万多亿元的国债余额与两三万亿元的国库库底资金并存，说明财政存量资金盘活空间巨大。近年来，国库现金管理在提速，这带来了国库资金收益。但实行现金管理的资金数量有限，管理方式单一，在一定程度上也约束国库资金收益。为此，需要科学测算国库库底资金的最低额度，在保证资金安全的前提下，对库底资金进行市场化操作，以盘活存量资金，增加财政资金收益。

第三个层次是编好预算并执行好预算，防止财政资金新沉淀。预算执行不到位的直接原因是预算编制的科学性准确性不够。一段时期以来，预算约束力不强，预算编制几成一种形式。这样，当预算执行要求严格时，执行不到位就很正常。为此，相关人员要更加重视预算编制工作，提高预算编制的准确度。政府预算一旦通过，就应与法律一样，具备较强的约束能力，以树立预算权威性。

预算编制要结合财政支出结构优化的要求，减少直至取消与政府职能不匹配的财政资金安排，将存量资金用在最需要的地方。

预算编制的准确性离不开相关财务制度的完善。财务制度是预算编制的基础。一些财务制度脱离实际，结果是按既有财务制度编制的预算难以执行。例如，出差费用标准偏低，如无其他配套资金，预算执行难度很大。又如，一些项目执行所必需的人员经费，因既有的财务制度限制脑力劳动补偿而无法编制，结果可能是项目无法执行，导致财政资金沉淀。

第四个层次是引进中期预算管理，从中期视角来盘活财政存量资金。年度预算易导致年底集中花钱。引进中期预算管理，用款单位不必纠结于年底花钱难题，而可以在3~5年的期间更好更灵活地安排资金，从而扭转乱花钱或低效花钱局面，进一步盘活财政存量资金。

杨志勇（中国社会科学院财经战略研究院 研究员）