城市管理除了罚款，就没辙了？

如果你在邵阳城区违章停车，立马就会有一群市容监督员“包围”过来，并开出一张10元罚单。8月17日，记者赴邵阳调查。根据邵阳市城管局翻印的《市容环境监督员执法手册》，市容监督员的罚金将上缴给区财政，及时结算后，其中80%将返还奖励给监督员本人。（据2012年8月22日《长江商报》）

显而易见，城管执法权外包，让市容管理任务变得简单而又专一：就是罚款，“别磨叽，快点拿钱来！”而且，罚款还可以“提成”，80%返还给市容监督员作为工资，这必将极大刺激罚没者的工作积极性。为了治理城市脏、乱、差，2008年5月，湖南株洲市政府做出了组建“市容环卫监督员”队伍的决定，从此一股处罚之风盛行株洲街头。在近3个月的时间内，株洲市天元区市容环卫监督员上岗人数18299人次，罚款127560元，收取的罚款有40%至50%的提成。

然而，城市市容监督员只能对公民的不文明或违法行为进行劝导，其本身没有执法权，也不应当成为受托实施行政处罚的主体，更无权实施罚款等处罚。我国《行政处罚法》规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。退一步说，就算是那些拥有行政处罚权的城管人员，也不能动辄罚款，搞以罚代管，管理城市应靠“法”而不是靠“罚”。

勿须回避，纵观当今世界各国各地城市管理的经验做法，收取罚款的确是管理手段之一。以我国香港地区为例，城管特色之一，便是处罚力度大、震撼力强。对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴、犬只粪便污染街道4项可以判拘役高至6个月；在店铺6米范围内积存垃圾的，由执法人员书面通知业主1小时内清理完毕，否则会被检控，初犯最高罚款为5000元，再犯最高罚款达1万元；食肆违例占用公共地方，一经裁定，最高可被罚款1万元及监禁3个月，滞交每日加罚300元，等等。

但是，罚款不是唯一手段，并不是除了罚款就没辙了。香港的城市管理行政执法体系比较统一、健全、有力，实行警署、行政执法、法院一体化，食环署与警署、法院形成了有机的效率极高的执法体系，增强了政府管理城市的力度，提高了执法效率。而且，香港特别注重提升城市管理的软实力，着力提高市民的文明素养。公民教育形式多样，无处不在。宣传手法和象征标志不断更新，宣传方式灵活多样，有电视宣传短片、电台声带、海报及横幅、报章特稿及报道、巡回展览、互联网、商场大型屏幕墙等方式。香港还非常重视环境卫生的学校教育，将环境卫生信息纳入中小学课程，为学生安排卫生教育讲座，举办课外活动，是真正的城市文明从娃娃抓起。

执法程序规范，态度和风细雨，突出人性化管理，也是香港城管值得大陆学习借鉴的之处。在香港食物及卫生局副局长梁卓伟看来，香港的小贩管理能够一团和气，而没有“兵戎相见”，关键是“就小贩的非法摆卖而言，食环署的执法政策是具体而宽容的，如贩卖活动不涉及售卖禁售或受限制出售的食物或熟食，也非在主要通道或行人多的地方进行，小贩事务队人员会先警告、后执法，并只会在口头警告无效后才会采取检控行动。”而对于年迈或残障的小贩，小贩事务队人员会依据现场情况，合理地行使权力。这可能是大陆城管的最大差距。

管理之妙在于“理”而不在“管”。曾国藩之所以特别强调“治民”应以“抚民”为要，这是由于能“抚民”则“民心团结”，否则“民心涣散”。城市管理也始于民情、民心和民意的切实把握与真实凝聚，管理者应多琢磨如何才能把工作做到市民的心坎上，感化市民积极配合和参与城市管理，这比砸货摊、抢货物、收器具、挥拳头更有实效、更能管长远。