代发债券堵不住地方政府举债路

6月26日上午，全国人大常委会审议预算法修正案草案。草案中明确规定地方政府不得发行地方政府债券，只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。（6月26日《中国新闻网》）

毋庸置疑，目前我国地方各级政府的债务问题非常严重，负债盘子比较大，威胁到了地方的社会稳定。从这个角度说，将地方政府的债务控制在可控范围之内很有必要，越早越好，禁止地方政府举债，由中央代为发行债券，无疑的重要举措之一。但是，仅仅采取中央代地方政府发行债券方式禁止地方政府举债，笔者认为，恐怕堵不住地方政府的举债之路。

地方政府举债的主要措施不是像中央政府那样公开发行债券，发行债券只占地方政府债务比例的极小部分，地方政府的绝大部分债务来自地向银行贷款，或者是像民间一样，从行政事业单位工作人员中募集资金，还有就是采取拖欠各项费用和赊账的方式举债。而且目前越来越多的地方政府举债的主体已经不是地方政府，而是变成了地方政府设立的融资平台，比如像城市投资公司这样的国有企业。换言之，纵然禁止地方政府举债，采取中央代替地方政府发行债券的办法，也难以禁止地方融资平台向银行贷款和私下在民间募集资金，杜绝不了地方政府举债的浪潮。从这个角度说，要真正禁止地方政府举债，就必须明确地方政府通过融资平台向银行贷款或者在民间募集资金也算举债，也要禁止。

事实上地方政府举债主要不是用来吃喝玩乐，不是用在“三公开支”上，而是用在基础设施建设上，用在正事上。众所周知，在“两税制”下，地方政府的财政力量比较薄弱，特别是广大中西部地区的农业市县。但是，地方政府承担的职能一点不少于中央政府，担负着很多职能，尤其是在财政开支比较庞大的教育、医疗等领域，地方政府在财政投入分配比例上实际上占大头，财力雄厚的中央和省级政府担负比例并不多，迫使地方政府不得不采取举债的方式维持公共职能的投入和社会的发展。换言之，担负政府举债主要在于税收制度不科学和公共职能的财政投入分配体制不合理，而不是地方政府的盲目举债。

那么在地方政府职能不减少的情况下，禁止担负政府举债，无疑压缩了地方政府的财政资金来源，实际上就是逼迫地方政府减少在公共职能上的开支，结果必然是地方政府压缩在民生工程上的支出，放弃应当承担的部分公共职能。如此后果将不可设想，不仅会引起公众的强烈不满，而且严重危害地方政府的执政力和影响社会稳定。

笔者认为，地方政府的债务问题确实需要控制和解决，但是“一刀切”的禁止地方政府举债和由中央代行发行债券不是办法，要堵住地方政府的举债路，必须采取两大措施。一方面应当理顺地方政府融资机制，畅通地方政府融资渠道，同时明确禁止地方政府举债的措施。另一方面改革我国的税收制度和财政投入分配机制，中央政府加大对地方政府的财政转移力度，减轻地方政府在公共职能上承担的财政负担。只有这样，才能在不降低政府承担公共职能的前提下，实现地方政府的收支平衡。