机场建设费改名回避不了真问题

3月17日，财政部颁发了《关于印发<民航发展基金征收使用管理暂行办法>的通知》，并于4月1日正式实施。该办法的颁布，标志着自1992年开始运行了20年，被公众和专家频频质疑的民航机场建设费制度“寿终正寝”，也表达出政府在此领域做出改革的积极决心。

对比2004年财政部曾印发的《民航基础设施建设基金征收使用管理暂行办法》，新的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（下称《办法》）将费用征后使用的范围从单纯的机场基础设施扩展至民航科教、研发、减排改造等方面。相比老规定“一半交民航局，一半流入各地方”的粗糙做法，《办法》在一定程度上能够有效利用资金，防止专项资金的流失，阻断腐败滋生的土壤。

然而，《办法》也许并不是人们想象中一副“包治百病”的良方，还存在着诸多不足。

首先，《办法》自身的性质决定了它不能形成一套成熟航空发展基金的征收和运作系统。该《办法》只是对于民航发展基金的总体性架构，并没有配套规章、制度协调互动运行，这就容易造成该文件没有实施标准从而被架空，不能实施的隐患；《办法》第34条规定民航局“可以”制定具体的征收管理细则，而目前的状况是除了《办法》之外，一切和征收、管理、支配和监察有关的配套规则处于“真空状态”，这些实施细则涉及何领域、是否出台、何时出台在《办法》中均未载明、规定。

其次，《办法》对于费用的征收标准的设定上，并没有建立在科学的市场分析和预测的基础上，没有从实际民航客运量变化、基础建设硬性投资需要及其增长速度、节能减排等科研项目花费这些历史数据分析上出发计算，而是仅仅简单地延续了对于“国内航线50元，国际航线90元，支线免征”的旧有征费设计标准。这就容易造成发展基金的实量、乘客经济承受范围、民航产业发展进程速度和需量之间失调和矛盾，可能引发基金利用等一系列问题，造成资金的浪费。

最后，该《办法》在其立法程序上也存在着或多或少的瑕疵，不得不面临着法律效力上的“尴尬”处境。其一，纵观我国《民用航空法》以及其他国家法律、行政法规，并没有一处提到“民航发展基金”，上位法的缺失使得该项“基金”成了无源之水，无根之木。其二，“基金”的性质尚没有一个明确的定义，是属于税收还是属于行政事业性收费还缺乏官方明确的说法。根据《立法法》和《宪法》的有关规定，征费和税收种类的设置由法律、行政法规调整，财政部是否有权设立新的税收、征费种类是值得质疑的。

从刚颁布的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》中，我们诚然看到了政府有关部门的努力和所作出的改进、调整。其实公众关心的不是它叫什么，它的名头是什么（机场建设费还是民航发展基金），重要的是能否做到合理征收、分配，善于运用，使其成为支持我国航空业发展的一份力量，让公众真正得到实惠；公开实施流程、账目及资金投入成果，把基金的征收、管理、分配和审计放置在社会公众的“透明视野”监督之下，让老百姓了解民航发展基金、真正愿意缴纳基金，这才是衡量这项制度设立和运行的根本基础。

（作者系中国政法大学航空与空间法研究中心研究员、中国航空法律服务中心首席专家）